CONFERENCIA MAGISTRAL “REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE GUARDIA NACIONAL; SU CONTENIDO, ALCANCES JURÍDICOS Y SU IMPACTO EN EJERCICIO DE LOS DERECHOS HUMANOS”, DICTADA POR EL MAESTRO LUIS RAÚL GONZÁLEZ PÉREZ EL 25 DE ABRIL DE 2019 EN ZACATECAS, ZACATECAS, EN EL MARCO DEL L CONGRESO NACIONAL DE LA FEDERACIÓN MEXICANA DE ORGANISMOS PÚBLICOS DE DERECHOS HUMANOS

Zacatecas, Zacatecas, a 25 de abril de 2019
Muy buenos días a todas y todos quienes esta mañana nos acompañan. Saludo con
agradecimiento a mis colegas y pares titulares de los distintos organismos públicos de
derechos humanos en las entidades federativas, así como a las diversas autoridades que
se encuentran presentes. Agradezco en especial al Comité Directivo de la Federación
Mexicana de Organismos Públicos de Derechos Humanos la invitación que me hiciera para
participar con esta conferencia que lleva por título “Reforma constitucional en materia de
Guardia Nacional; su contenido, alcances jurídicos y su impacto en el ejercicio de los
derechos humanos”.
El proceso que concluyó en la reforma Constitucional que replanteó, no creó, la naturaleza,
características, integración y funciones de la Guardia Nacional, puso en el centro del debate
público la discusión sobre unos de los problemas más graves y apremiantes que enfrenta
nuestro país, y respecto de los cuales no hemos podido encontrar soluciones adecuadas
desde hace varios años, no obstante, las acciones realizadas y los recursos que se han
destinado para tal efecto. Me refiero a la situación de inseguridad, violencia e impunidad
que, con mayor o menor intensidad, se vive en el país, la cual afecta la existencia cotidiana
de las y los mexicanos, al impedir el debido goce y ejercicio de los derechos humanos o
propiciar que se presenten violaciones a los mismos.
El debate por la Guardia Nacional, fue una nueva expresión de la discusión que se había
dado unos meses antes con motivo de la Ley de Seguridad Interior, en el cual se
confrontaron dos visiones sobre el destino que debería tener la seguridad pública en
nuestro país: la que consideraba que ante las debilidades y fallas de las policías civiles
tenía que ser asumida por las fuerzas armadas, y aquella que apostaba al fortalecimiento
de las instituciones civiles como encargadas de la seguridad pública, sin desconocer la
necesidad de una participación temporal y acotada de las fuerzas armadas en tanto se
consolidaban las policias civiles. Más que discutir sobre la pertinencia y caracterísiticas de
un cuerpo, se enfrentaron dos paradigmas sobre la forma de abordar la problemática
existente en la seguridad pública.
El resultado final de estos debates y que se plasmó en la reforma constitucional, si bien no
fue uno que pudiéramos considerar óptimo, privilegió el preservar la seguridad pública como
una materia propia de autoridades e instituciones civiles y sentó las bases para que la
presencia de personal militar en este ámbito se reduzca y acote a un periodo de 5 años,
mientras que las policías de carácter civil se fortalecen y desarrollan. De igual forma, puso
en evidencia la convicción compartida entre autoridades, partidos políticos, organizaciones
de la sociedad civil, academia, y organismos nacionales e internaciones de protección y
defensa de los derechos humanos, de que era urgente implementar medidas eficaces y
pertinentes que reviertan la situación de violencia e inseguridad que se enfrenta en diversas
regiones del país, en un marco de fomento a la legalidad y respeto de los derechos
fundamentales.
2
Sin embargo, es claro que la Guardia Nacional no representa por sí misma la solución a
todos los problemas de inseguridad y violencia, por lo que suponer que su entrada en
operación cambiará la situación imperante en el país es, cuando menos, ingenuo. Por mejor
capacitado que esté un cuerpo que asuma funciones policiacas, poco o nada abonará al
abatimiento de la impunidad sino contamos con 33 fiscalías autónomas, eficientes, con
recursos y capacidades suficientes para que los delitos se investiguen y las sanciones a los
responsables sean posibles. Si no establecemos mecanismos para garantizar que la
aplicación de la ley no sea discrecional o negociable sino un principio irrenunciable. En esta
tarea los mecanismos externos de supervisión ciudadana están llamados a jugar un papel
determinante en lograr que se investigue lo que se debe investigar, que la forma como se
investigue sea adecuada y que todo ello se haga con respeto a la legalidad y a los derechos
humanos.
De manera adicional a las fiscalías autónomas, la debida formación y capacitación de
policías; la inteligencia financiera y la investigación patrimonial; el abatimiento de la
corrupción; el combate al tráfico de armas; el replanteamiento de nuestro sistema
penitenciario; la modernización y replanteamiento de nuestros sistemas de inteligencia; así
como el énfasis en el carácter preventivo de las políticas públicas en la materia, son tan
solo algunas de las cuestiones que se deberían atender para dar una respuesta más eficaz
a nuestros problemas de seguridad y justicia. La Guardia Nacional, si se integra y opera
debidamente, puede ser parte de la solución del problema, pero no es la solución en sí
misma.
Otro elemento que ha puesto en evidencia la falta de integralidad en la respuesta que desde
el Estado se está dando a la violencia e inseguridad, lo constituye la reforma que, de manera
casi simultánea a la de la Guardia Nacional, se llevó a cabo para ampliar el catálogo de
delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa. Las modificaciones hechas al artículo 19
Constitucional son un contrasentido a la reforma al sistema de justicia penal en detrimento
de los derechos fundamentales de las personas y del diseño normativo que aún se
encuentra en proceso de implementación. Lejos de buscar la ampliación de este catálogo
de delitos, el papel de las distintas autoridades tendría que haber buscado el fortalecimiento
de las fiscalías generales de justicia mediante el ejercicio de una autonomía plena y efectiva
y a través de la capacitación y formación de los operadores del sistema en todos sus niveles
jerárquicos y de responsabilidades.
Quienes promovieron los cambios a la prisión preventiva, omitieron recordar que fue
precisamente el uso excesivo e injustificado que en nuestro país se hizo de ese recurso
durante muchos años, lo que motivó, en buena medida, la reforma al sistema de justicia
penal, además de que, en los hechos, no tuvo incidencia efectiva en abatir la impunidad o
inhibir la criminalidad, ocasionando, en cambio, que un número considerable de personas
inocentes estuviera privado de su libertad injustamente. Constitucionalmente, la prisión
preventiva es una medida de carácter excepcional y, con el marco normativo actual, todos
los delitos respecto de los cuales se plantea la reforma Constitucional, podrían ser objeto
de prisión preventiva siempre y cuando el Ministerio Público así lo solicitara al juez,
sustentando debidamente su petición.
Como vemos, tal vez el mayor problema que va implícito en las reformas constitucionales
que recientemente se han aprobado vinculadas a las áreas de seguridad y justicia, es la
falta de integralidad, lo cual necesariamente abre espacios de discrecionalidad o conflicto
normativo que, en la práctica, pueden propiciar que se presenten violaciones a los derechos
humanos. Más que emprender una reflexión seria y responsable que contribuyera a generar
una estrategia para dar respuestas integrales y efectivas a los problemas que se enfrentan,
3
las reformas planteadas parecieron asumir que la causa de la inseguridad y la impunidad
fuera una cuestión meramente normativa y las modificaciones constitucionales la llave que
cambiara el estado actual de cosas. Políticamente pueden ser acciones coyunturalmente
útiles, pero desde el ámbito de los derechos humanos y de la evidencia empírica generada
en los últimos 12 años, es claro que son medidas que han demostrado lo limitado de sus
alcances y efectos, que por sí mismas no van a solucionar la situación que pretenden
atender y que, de manera directa o indirecta, han propiciado se vulneren derechos
fundamentales.
El problema no son las normas, sino el incumplimiento que se da de las mismas, en
particular por parte de las autoridades, que no observan sus deberes constitucionales.
Ningún sistema de justicia penal dará los resultados que la sociedad demanda en tanto no
se le dote de la infraestructura y recursos administrativos necesarios para su
implementación efectiva y sus operadores no se capaciten y ejerzan sus atribuciones a
cabalidad y en forma debida. Si bien el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024
contempla varios aspectos preventivos y de construcción de paz, lo cierto es que hasta este
momento se ha privilegiado la implementación de los aspectos punitivos y reactivos, lo cual
no será suficiente para alcanzar la legalidad, seguridad y paz a la que se aspira.
(AQUÍ HARÉ UNA REFLEXIÓN DE LA TORTURA que está extendida en el país; sobre los
protocolos)
¿Qué sigue para la Guardia Nacional? Como lo he señalado, el consenso alcanzado por la
reforma constitucional fue por más y mejor seguridad, así como por consolidar el papel de
las instituciones civiles, como garantes de la seguridad pública. Si bien se consignó
expresamente en la Constitución que la Guardia Nacional sería un cuerpo policiaco de
carácter civil, la potestad que se le concedió al Presidente de la República para designar a
sus mandos no excluyó el que pudiera nombrar a personal militar en activo, siendo con
base en ello, que en días pasados se anunció que sería un miembro de las fuerzas armadas
quien estaría al frente de dicho cuerpo. Esta decisión puede justificarse jurídicamente, pero
no es algo que abone a que la Guardia Nacional cumpla con los objetivos que persigue, ni
a que efectivamente tenga la naturaleza que le corresponde.
El personal de la Guardia Nacional, si bien debe contar con un entrenamiento táctico y
operativo altamente especializado, también debe tener un perfil y capacidades de carácter
policial que permitieran otras dinámicas de interacción con la sociedad distintas a las
propias del personal militar. Para ello, se enfatizó la necesidad de crear un perfil específico
para el personal de la Guardia Nacional, y con base en el mismo proceder a un intenso y
verificable programa de formación y capacitación. Este perfil diferenciado que se exigiría y
requeriría al personal en general, necesariamente tendría también que aplicarse a los
mandos y máximas instancias de la Guardia Nacional, a efecto de que permeara en sus
esquemas y modelos de operación.
En razón de lo anterior, en el ánimo de lograr una construcción e implementación sólida,
respetuosa de los derechos humanos y en el marco de la ley, de los programas, acciones
y medidas que se adopten en materia de seguridad pública, fue que la CNDH y otras
organizaciones e instancias, planteamos la conveniencia de que se ponderara privilegiar
perfiles de carácter civil, con especialización en áreas policiales, para la elección de la
persona que estaría al mando de la Guardia Nacional, la cual, conforme a su misión
constitucional, debe ser una fuerza policial especialmente capacitada, de carácter civil, que
además de contribuir a la seguridad de las y los mexicanos, debe propiciar el retorno
gradual y verificable de las fuerzas armadas a las tareas que les son propias.
4
Finalmente, la decisión del Ejecutivo Federal se decantó por un militar en activo que
eventualmente ha iniciado su proceso de retiro. Es claro que no podemos prejuzgar sobre
la actuación que el mismo tendrá, lo cual sólo se podrá valorar hasta que inicie sus
operaciones la Guardia Nacional, sin embargo, tampoco podemos desconocer que el perfil
y formación de los mandos necesariamente tendrá incidencia en el carácter y naturaleza
que en la práctica asuma dicho cuerpo. De ahí la importancia radical que adquieren las
disposiciones secundarias que se emitan para regular su funcionamiento, mismas que
actualmente se encuentran en deliberación dentro del Poder Legislativo.
Los contenidos de la Ley de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza,
la Ley Nacional del Registro de Detenciones, y de la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública delimitarán el carácter práctico y alcances que tenga la operación de la
Guardia Nacional, de ahí que debamos estar atentos y dar seguimiento a la redacción final
que tengan estos ordenamientos, los cuales deben respetar y ser armónicos con la totalidad
de los preceptos constitucionales, partiendo de los relativos al reconocimiento, respeto y
defensa de los derechos humanos.
Son muchos los puntos que se deben de desarrollar y las rutas que se deben de trazar.
Entre otros, podemos destacar, cuál será el esquema para la revisión y fortalecimiento de
las policías civiles, cuál será el destino y papel de los elementos que actualmente las
integran, de qué manera se dará la interacción entre la Guardia Nacional y las fuerzas
armadas regulares, así como cuál será el mecanismo o estrategia para preparar el retorno
gradual y verificable de estas últimas a las tareas que les son propias y garantizar el perfil
y naturaleza civil de la Guardia Nacional en el largo plazo y por último cómo será la
interacción con los gobiernos, sus estructuras de seguridad y ministerial estatales.
Es muy temprano para saber realmente cuáles serán los alcances que esta reforma
constitucional tendrá en la vida cotidiana de las y los mexicanos. Este es un tema que ha
sido, y deberá seguir siendo, objeto de nuestra atención y seguimiento. En estos momentos,
solo es posible señalar que, desde la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y me
atrevo a señalar que, desde el sistema no jurisdiccional de protección a los derechos
humanos, trabajaremos con ahínco para participar en el proceso de capacitación que los
integrantes de este nuevo cuerpo de seguridad deberán de tener, pero también en el
acompañamiento y atención a quienes vean vulnerados sus derechos a partir de la
actuación policiaca de la Guardia Nacional.
En el escenario actual, un nuevo debate comienza para la aprobación de la legislación
secundaria a partir de la cual se dará la actuación de la Guardia Nacional. El paquete
legislativo que se ha presentado debe contar con parte de los argumentos que academia,
sociedad civil, organismos internacionales y la propia Comisión Nacional, aportamos
durante las Audiencias Públicas antes referidas. No hacerlo será dejar pasar la oportunidad
de corregir omisiones que se han materializado en riesgos y podrían convertirse en
desafortunados hechos de los cuales podríamos arrepentirnos como Estado y como
sociedad.
Señoras y señores:
La reforma en materia de Guardia Nacional no agota la necesaria revisión y replanteamiento
de nuestras políticas públicas en las áreas de seguridad y justicia. Los niveles de
5
inseguridad, violencia, impunidad y corrupción que se viven en el país son inaceptables e
insoportables para la sociedad y las propias instituciones. Esta revisión debe llevarse a cabo
de manera integral y multidisciplinaria, tomando como premisa el respeto y defensa de los
derechos humanos, tanto de las víctimas, de los servidores públicos que ejerzan sus
funciones en tales áreas, así como de quienes infrinjan la ley, mismos que deben enfrentar
las consecuencias jurídicas de sus conductas, pero sin que ello vulnere su dignidad como
personas. Centrar en el uso de la fuerza las esperanzas de que en México alcancemos
verdadera seguridad y justicia es una perspectiva errónea.
Los problemas de inseguridad y violencia no pueden desvincularse de otras realidades y
problemas que tiene nuestro país, tanto en el ámbito interno como externo. En el primero,
es innegable que factores tales como la pobreza, la desigualdad, la exclusión, la
discriminación, los bajos niveles educativos, así como la falta de oportunidades y de
opciones reales de desarrollo y vida para nuestros jóvenes, inciden en la situación que
enfrentamos. En lo externo, el hecho de que actividades como el narcotráfico constituyen
verdaderos mercados globales de bienes, que operan bajo lógicas de oferta y demanda. En
este sentido, las repercusiones que tienen en la violencia e inseguridad que se vive en el
país, cuestiones tales como la demanda de narcóticos en los Estados Unidos de América,
la laxitud existente en la comercialización de armas en ese país, así como la falta de
controles efectivos en nuestra frontera, son aspectos que deben estudiarse y entenderse,
para plantear acciones que tengan una incidencia positiva en las mismas.
No podemos seguir apostando a la reacción y al uso de la fuerza sobre la prevención. La
violencia no acabará con la violencia, en todo caso servirá para controlar temporalmente
situaciones concretas, pero mientras no se atiendan las causas de fondo de los problemas
los mismos subsistirán. La prevención es un área que se ha desatendido y que, aunque no
dará resultados notorios en el corto plazo, es donde radica una de las mejores posibilidades
que tenemos para dar solución real a los problemas en el mediano y largo plazo. El enfoque
de las estrategias y acciones que se implementen para abatir la violencia y la inseguridad
debe ser integral y sujetarse a evaluaciones constantes que hagan posible el que se
rectifiquen de ser necesario. En esta tarea, la participación de la sociedad civil resulta de
principal relevancia, por lo que no sólo debe permitirse, sino también propiciarse.
Finalizo esta participación invitando a todos a asumir nuestra responsabilidad en regresar
la paz y la tranquilidad a esos espacios en los que hoy impera la violencia y el desasosiego.
Desde la legislación de marcos jurídicos; la consolidación ciudadana de la democracia y la
participación; el desarrollo de ideas y el estudio de casos prácticos; la interpretación de
leyes y la impartición de justicia; la capacitación y formación de policías confiables y
preparados; la promoción, observancia y protección de los derechos humanos, todos
tenemos algo que aportar. Por el bien de México, por el futuro de nuestro país, hagamos lo
que nos corresponde pensando más allá de nosotros mismos y nuestro entorno inmediato.
Sólo en el marco de la ley y del respeto a los derechos humanos, nuestro país podrá
alcanzar los objetivos y cambios a los que aspira.
Muchas gracias.